印度尼西亞勞動關系協調和勞動爭議處理
(一)機構設置及其職能
印尼協調勞動關系和處理勞動爭議的機構主要有:勞工部門、工會組織、雇主協會和勞動爭議處理委員會。
1.勞工部門
勞工部門由國家勞工部,省、區、縣勞工局組成。主要承擔三項職責:一是就職前的社會服務,包括職業訓練和職業介紹等;二是在職期間的社會服務,包括工業關系和工作條件、勞作健康和安全、提高生產、監督工作準則和解決勞動爭議;三是停止工作后的社會服務,包括福利保險,如勞作事故保險、死亡津貼、老年津貼及退休、失業津貼等。印尼是以條條領導為主的國家,省、區、縣的勞工局負責人均由勞工部任免。
(1)國家勞工部。勞工部下設三個總署、一個總局。一是培訓及調派勞工總署,內設總署秘書處、勞工計劃及咨詢署、勞工培訓署、勞工調派及為輸導署、非正式勞工及密集勞工培育署、職業訓練中心、國際勞工派出中心、國民生產中心。其主要負責就職前的社會服務。二是產業關系及勞動標準總署,內設總署秘書處,工作條件培育署、福利保險和工資培育署、勞作健康及安全準則培育署、勞工保護準則監督培育署、工業關系署、勞作健康及安全服務中心,另外設有勞動爭議處理委員會。其主要負責在職期間的社會服務,其中包括勞動關系協調和勞動爭議處理。三是偵察總署及其所屬的五個區偵察掌司。負責對勞工部門工作人員的監督。四是社會保險總局,內設籌劃局、對外合作和法律局、員工局、財政局、公共局、社會關系局、員工訓練及教育中心。負責停止工作后的社會服務。
(2)省勞工局。印尼有27個省,每個省都有勞工局。我們考察的西爪哇省勞工局、由5個處組成,即就業安置處、培訓處、綜合計劃處,產業關系處、勞動保護處。勞動關系協調和勞動爭議處理的職責由產業關系處承擔。產業關系處內設四個職能科,即:在職培訓科、勞動爭議處理科、工作條件科、工會及雇主協會注冊科。另外設省勞動爭議處理委員會。
(3)區勞工局。區勞工局一般內設5個機構,即秘書科、就業培訓科、勞動保護科、職業介紹科、工作條件與爭議處理科。其中,勞動監察的職能由勞動保護科承擔。集體協議的審查及勞動爭議處理的職能由工作條件與勞動爭議處理科承擔。跨省的大企業的集體協議的審查工作由國家勞工部產業關系與勞動標準總署負責。
2.工會
印尼在全國設一個總工會,縱向上另有13個行業工會。25人以上的企業,即可組織工會。在勞動關系協調和勞動爭議處理中,工會代表工人利益通過集體談判、簽定集體協議、參加政府對勞動政策的制訂、修改和參加勞動爭議處理委員會來體現和發揮自己的作用。工會的活動是獨立的。
3.雇主協會
雇主協會是印尼企業經營者的唯一組織。目前,有8000多個企業參加協會。協會旨在維護雇主利益,幫助雇主改進生產經營活動,改善雇主與雇員的關系,并代表雇主利益參加協調勞動關系、處理勞動爭議的勞動爭議處理委員會,參加政府勞動政策的制訂和修改工作。
4.勞動爭議處理委員會。
印尼國家、省設有勞動爭議處理委員會、委員會由政府部門、工會和雇主協會三方代表組成,每方5個席位。政府部門的5個席位一般為勞工部門、工業部門、交通部門、農業部門、財政部門各派出1名代表。委員會成員任期兩年。委員會設主席或副主席,由勞動部門的負責人擔任。該委員會是專門處理勞動爭議的機構。(二)勞動關系的協調
印度尼西亞對協調勞動關系比較重視,提出了五項基本原則,建立了一系列的制度。
1.協調勞動關系遵循的五項原則
印尼稱為“班查西拉的工業關系”,是遵循建國五項原則來發展良好的勞動關系。五項原則的大意是:第一,勞動者的勞動不僅是為個人生存,同時也是對上帝、對國家的貢獻;第二,工人不僅是企業的勞動力,同時也是人,要從人道主義出發,尊重人格;第三,工人和資方不是對立的關系,而是平等的伙伴關系;第四,勞資雙方解決分歧,要象兄弟一樣協商解決,不要對抗;第五,工人與企業利益共享。
2.企業內部協調勞動關系的制度
(1)印尼提倡在企業成立勞資協商機構。政府規定,企業工人人數在50人以下的,勞資雙方各派代表人數至少為2人;企業工人人數在50人以上,勞資雙方各派代表人數至少為3人;勞資雙方代表人數可以不對等;協商組織主要就企業經營、管理,工人權益等方面大事經常召開會議進行協商。其作用主要是:為勞資雙方的協商創造良好的氣氛;保護工人的利益;讓工人了解公司的經營狀況等大事,協調勞資關系。
(2)在有工會的企業,一般都實行集體談判、集體協談制度。集體談判是由企業工會代表工人與企業經營者代表進行,目的是達成本企業的集體協議。集體協議的主要內容包括工人的工時、工資、勞資紀律、工種、崗位調整、保險福利、勞動關系當事人雙方的一些責權利,以及發生爭議后的處理程序規定等。協議主要依據國家的勞動法規,政策來制訂,同時,在不違背國家的勞動法規、政策來制訂,同時,在不違背國家勞動法規、政策的情況下,根據勞資雙方的實際情況再制訂一些為本企業所需要的條款。集體協議經工人代表討論,雙方協商同意后向全體員工宣布,經政府勞工部門確認后,即具有法律效力。雇主依據集體協議對員工進行管理,員工依據集體協議來進行生產活動并維護自身的權益,勞動爭議處理機構依據集體協議來處理勞動爭議。集體協議每兩年可以根據勞資雙方的實際情況和需要作一次修改,滿三年可以重新簽訂。集體協議簽定后,應報勞工部門審批。
(3)在沒有工會的企業,主要是靠企業依法制定內部規章對勞動關系進行協調。企業規章制訂后,也應報勞工部門工作條件與爭議處理機構審批。因執行企業規章發生爭議可按國家規章的程序進行處理。目前,印尼大、中、小企業共14萬個,其中有工會的企業約10600個,占7%。主要原因是印尼25人以下的小企業較多。另外,從國際上看,工會數量及會員數量是一種下降的趨勢,對印尼也有一定影響。
由于企業內部這些協調勞動關系制度的建立和實行,就使企業內部形成一種預防和調解勞動爭議的協商機制,將大量勞動爭議的隱患和萌芽消除在企業。
3.企業外部協調勞動關系的制度
(1)建立了勞工監察制度。在勞工部,勞工監察的職能由產業關系與勞動標準總署承擔。勞工監察的具體內容主要有三個方面,一是企業執行有關工作條件方面的條例情況,包括工作時間、休息時期、加班、童工、女工、病假、休假等方面的規定;二是企業執行有關福利保障和工資保護方面的條例情況,包括男工、女工同工同酬,按時支付工資,扣罰工資的限度,最低工資等方面的規定;三是企業執行有關工作環境和條件方面的條例情況,包括勞作健康和安全、勞作事故的償還辦法等規定。在對企業實施監察中,遵循先教育后制裁的原則,并對被監察的企業劃定優、中、劣三個等級,而且用青、黃、紅三種顏色標記出來。優等企業的條件是,企業工會、勞資協商機構發揮了良好作用,勞資雙方簽訂了集體協議,工人工資水平遠高于最低工資規定,執行了為工人進行社會保險投保的規定。中等企業的條件是,企業成立了工會和勞資協商機構,但尚未正常地開展工作,勞資雙方沒有簽訂集體協議,工人工資剛剛達到最低工資規定,未完全執行為工人進行社會保險投保的規定,未完全執行為工人進行社會保險投保的規定。劣等企業的條件是,企業還沒有成立工會和勞資協商機構,工人工資低于最低工資規定,勞作條件差,完全沒有或只為一小部分工人進行了社會保險投保,勞工流動性過高。各地勞工部門都有企業優劣圖表,這樣勞工監察員在執行公務時,可有針對性地著重督促劣等企業,其次是中等企業,監察員對違法的企業老板可給三次警告或處罰,如仍不聽勸告,可向法庭起訴。
(2)建立了較完善的勞動爭議處理制度。
印尼的勞動爭議處理機構主要是勞工部門的產業關系機構和勞動爭議處理委員會。處理勞動爭議渠道和程序大致是,發生勞動爭議后,當事人可以請民間公正的第三者進行調解、公斷,達成協議的,協議經當地勞工部門或勞動爭議處理委員會確認后即具有法律效力,雙方應自覺履行;當事人也可請當地勞工局的調解員(由區勞工局工作條件與爭議處理科的工作人員受專門訓練后而擔任)進行調解、調停、達成協議的,雙方自覺履行;民間調解、行政調解未達成協議的,當事人可向省勞動爭議處理委員會申訴,經調解,調停成功,協議即具有法律效力,雙方自覺履行,不成功的,由省勞動爭議處理委員會作出處理決定,當事人對該決定不服,可在14日內上訴國家勞動爭議處理委員會,由國家勞動爭議處理委員會作出最后決定,當事人必須執行。另外,工會對本企業開除員工不同意,可作為勞動爭議當事人向勞動爭議處理委員會申訴。10人以上因解雇員工發生的爭議,應直接向國家勞動爭議處理委員會申訴;10人以下因解雇員工發生的爭議應向省勞動爭議處理委員會申訴。國家勞動爭議處理委員會最后作出的處理決定雖是取終決定,但在十四日內,勞工部長有權根據當事人的要求提出復議。具有法律效力的調解協議書或處理決定書,如一方當事人不執行,另一方當事人可向法庭申請強制執行(參見附后的程序圖)。
勞動爭議處理機構受理勞動爭議的范圍,從受理對象上看,是所有企業,事業單位發生的勞動爭議。公務員與所在單位發生的爭議另有規定,由政府內部按規定處理。涉外勞動爭議由法庭處理。從受理內容上看,主要是兩大類,一是因履行集體協議發生的爭議,二是因解雇員工發生的爭議。從數量上看,每年向兩級勞動爭議處理委員會申訴的案件約7000件以上,國家委員會處理的案件約占15%左右,兩類爭議各占50%。另外,據雅加達市西區勞動局局長介紹,他們每年行政調解勞動爭議約1000多件,其中只有少數案件向雅加達市勞動爭議處理委員會申訴。
勞動爭議處理委員會處理勞動爭議沒有時間規定,案件處理時間一般不會超過6個月,個別案件的處理可長達兩年。案件處理形式是召開委員會會議,當事人雙方不列席會議,會議協商達不成一致意見的,則采取表決的方式,只有半數以上的委員同意,即可做出處理決定。
印尼勞動爭議處理的基本原則可概括為四項:一是三方原則。勞動關系的協調和勞動爭議的處理必須由三方代表共同協商共同研究共同處理,集中體現在勞動爭議處理委員會由政府、工會、雇主協會三方代表組成。二是雙方協商原則。企業生產經營管理的大事需經雇主和工會或工人代表雙方協商,員工的保險福利要經雙方協商,勞動爭議的處理要經雙方協商,這一原則主要體現在企業內部的自我協調機制之中。三是預防為主原則。印尼的企業平素都比較重視在內部創造培養良好勞資關系的氣氛和環境。平時企業經營管理的情況變化和工人待遇的變動事先充分向工人解釋說明,并注意征求工人的意見;強調企業應從保險福利待遇,如生老病死,接送上下班等方面關心工人;工人違紀勞動紀律,給予三次警告,警告無效后,方予解雇。致使大量的勞動糾紛都能解決于基層、解決于萌牙狀態之中。四是強調自制原則。遇有勞動糾紛,極力強調自制,要求雇主應充分尊重工人的權益;工人應充分理解、體諒雇主的實際情況,盡量自己化解勞動爭議。
(3)對罷工事件作了專門處理規定
從1985年至1989年,印尼每年罷工事件從78起降至19起。而1990年回升至61起,1991年達114起。其中約90%的罷工發生在雅加達、茂物、萬隆等工業集中的地區;約80%的罷工是由集體勞動爭議引起的,具體原因多是因工資、工時、勞作條件等引發的。這些罷工多數都是非法舉行的。
印尼在1957年第22號法令第6章里規定:勞工有罷工的權力;這里所講的罷工是指因工業糾紛引發的,勞工集體停止工作或拖延工作的行為,其目的是為了壓制或支援其他行業、工種的勞工,迫使企業經營者接受勞工提出的有關勞動權利、義務方面的要求。還規定了申請罷工的手續;發生爭議,勞資雙方首先應談判,談判成功應有書面決議案,雙方代表在上面簽字;談判破裂,勞工可有兩項選擇,即:向當地勞工局提出調解申請或者提出罷工計劃。如提出調解申請,勞工局應立即派調解員進行調解,并在14天之內完成調解、調停工作。調解不成,當事人可按勞動爭議處理程序向省勞動爭議處理委員會申請。如提出罷工計劃,應在其中寫明具體要求;談判破裂證據;實行罷工的日期和期限(日期須在提交罷工計劃之日起14天以后);罷工期間的活動方案、訪問對象,游行路線、標語等等。在勞資雙方談判和勞工部門審批罷工計劃期間,勞工不得怠工或罷工。一旦發生非法罷工,罷工勞工不得滯留在企業里,不得破壞企業的財產、財物;不得恐嚇要繼續工作的員工。勞工部門接到罷工計劃,一般不予批準,而是派調解員首先進行調解。如14天之內調解不成,又沒有批準勞工罷工,勞資雙方均可按勞動爭議處理程序向勞動爭議處理委員會申訴。在勞動爭議處理委員會處理該案期間,勞工不得怠工或罷工;企業經營者不得作出與勞工要求相關的任何制裁。對違反上述有關罷工規定的勞工或企業經營者,可向法庭起訴,按法律程序進行制裁。
從上述規定看,印尼處理罷工事件,主要是靠政府的勞工部門和由三方成員組成的勞動爭議處理委員會,處理程序與勞動爭議的處理程序一致。
二、體會和建議
盡管我國與印度尼西亞的政治體制和國情不同,但從實行市場經濟、都是人口大國以及同屬發展中國家等角度來看,也有很多相近之處,印尼在勞動關系協調和勞動爭議處理方面的一些作法,也是值得我們借鑒、參考和學習的。
(一)幾點主要體會
1.把集體協議和集體談判作為協調勞動關系的主要方式。
通過實行集體談判和集體協議制度,一方面能夠把法律、法規在企業里具體化,對避免勞動關系惡化、勞動爭議發生發揮積極的作用;另一方面,能夠使處理雇主和工人之間的勞動爭議有據可依,可以迅速、及時,有效地解雇勞動爭議,避免矛盾激化。
2.貫徹三方原則,注重發揮工會和雇主協會的作用。
印尼不僅鼓勵雇主協會和工會代表參加政策對勞動方面的決策工作,同時還規定必須由雇主協會、工會和政府三方面組成勞動爭議處理委員會。實行三方原則勞動爭議,一是能夠給人以公平感,從而有效地樹立勞動爭議處理機構的威信;二是三方各自熟悉、了解并反映三方的情況和利益,有利于爭議得到公正解決;三是有利于爭議得到的調解并能夠靈活地解決。
3.注重協商調解和預防勞動爭議。
這是印尼處理勞動爭議的一大特點。盡管這樣做使有些爭議的解決時間拖得過長,并帶有一些隨意性,但充分的協商在和平和的氣氛中靈活地處理勞動爭議反倒有通過庭審解決所難收之效。
4.勞動監察行之有效。
印尼國家對企業的勞動監察是通過各級政府勞工部門來實施的,勞動監察是印尼勞工部門的主要職責之一。勞動監察的主要依據是國家有關的勞動法規、政策和企業的集體協議,監察的內容主要是其執行情況。通過及時、有效地監察,有力地促進了勞動關系的不斷改善和勞動爭議的預防。
5.政府重視勞動關系的協調和勞動爭議處理工作。
政府把協調勞資關系、處理勞動爭議作為促進經濟發展、改善投資環境、保證社會穩定的重要策略之一。勞工部門的三大職責之一就是促進勞資關系的協調發展。與此相適應,設置了規格相當高的國家勞動爭議處理委員會,直接處理重大爭議案。勞工部門和勞動爭議處理委員會肩負起政府委以處理罷工事件的重任,并在機構、編制、經費以及工作條件等方面也比較優越。同時,勞動立法也比較完善。
(二)幾點建議
1.重視勞動爭議處理工作,進一步加強勞動爭議處理機構的建設。
勞動爭議處理制度是市場經濟的必然產物,其對市場經濟建設和發展的作用顯而易見,各市場經濟發達國家對此都十分重視。我國正在建立市場經濟體制,勞動爭議處理制度是其系統工程的重要環節,尤其在目前由計劃經濟向市場經濟過渡、黨政機構改善、職能轉變的特定階段,更應重視并超前完善這項制度,把如何發展與完善這項制度擺上適當的位置。應盡快改變目前勞動爭議處理機構、編制、經費得不到保證,工作條件差,人員素質不高且不穩定,勞動爭議處理制度發展方向尚不完全明確的狀況。
2.勞動監察與勞動爭議處理工作應分工明確,密切配合。我國的勞動監察工作已經起步,其主要職責是糾正、制止企業和職工的違法行為,預防勞動爭議的發生。是一種主動監察的行為。勞動爭議處理制度,從目前的規定看,是一種勞動法律服務被動監督的行為。兩者如能密切配合,特別是在地、市以下的基層勞動部門,將兩者有機地結合起來,對預防和處理勞動爭議及其引發的罷工事件,會有更大的作為。
3.進一步完善勞動爭議處理的三方原則。目前我國實行的就是三方原則,但在新形勢下應進一步改進和完善這一制度。隨著經濟體制改革的深化,相當一部分企業將成為無上級主管部門的企業,私營、個體經濟也將大力發展,其勞動爭議不可避免的大量產生,在處理其勞動爭議中,要堅持三方原則,就必須有其有效的利益代表機構。因此,企業家協會和私營企業、個體工商戶協會的完善與發展,及其職責作用的真正發揮,已成為當前需要研究和考慮的重要課題。
4.積極探討處理罷工事件的新途徑。隨著我國市場經濟的發展,隨著集體談判、集體協議制度在我國的試行,團體爭議(即工會與企業經營方面的爭議,屬集體爭議的一種)的出現不可避免,罷工事件的不斷增多也不可避免。而我國處理罷工事件的新機制尚未形成。為此,建議在實施勞動部頒發的《關于處理職工集體上訪和罷工預案》和《勞動爭議仲裁委員會辦案規則》的過程中,本著綜合運用法律、行政、經濟服務多種手段的原則,在市、地以下的勞動部門,將勞動爭議處理、勞動監察、勞動信訪等部門有機地結合起來,承擔起處理突發事件的牽頭任務。這樣既可以減輕政府的負擔,又可推動勞動爭議處理等項制度的發展。
