新世紀(jì)以來(lái)印度尼西亞重要的礦業(yè)法規(guī)政策及其影響
印度尼西亞是東南亞地區(qū)的礦業(yè)大國(guó)，其礦產(chǎn)資源非常豐富，礦業(yè)在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位。進(jìn)人21世紀(jì)以后，印度尼西亞政府頒布和實(shí)施了一系列與礦業(yè)有關(guān)的新的法規(guī)和政策，對(duì)該國(guó)礦業(yè)產(chǎn)生了重大影響。
一、地方自治法使礦業(yè)管理格局發(fā)生重大變化
1999 年印度尼西亞議會(huì)通過(guò)了有關(guān)地方自治的22號(hào)法，2001年5月開始實(shí)施，從此印度尼西亞礦業(yè)管理（至少有相當(dāng)部分）進(jìn)人了一個(gè)地方自治的時(shí)代。22 號(hào)法將中央政府的一些權(quán)力下放到了地方政府，包括礦權(quán)管理、稅收和產(chǎn)業(yè)政策等。
依據(jù)1967 年的礦業(yè)法，印度尼西亞礦業(yè)管理是以中央為主，地方為輔。礦產(chǎn)開發(fā)分類管理，法律將礦產(chǎn)資源分為A、B、C三大類。A類為戰(zhàn)略礦產(chǎn)，包括石油、天然氣、煤、鈾等放射性礦產(chǎn)、鎳、鉆、錫。這7類礦產(chǎn)只能由國(guó)家經(jīng)營(yíng)。外國(guó)公司作為政府機(jī)構(gòu)或國(guó)營(yíng)公司的承包人，經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)后也可按合同規(guī)定參與戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的勘查和開發(fā)活動(dòng)。B類為重要礦產(chǎn)，包括鐵、錳、鋁土礦、銅、金、銀等34 種礦產(chǎn)。這些礦產(chǎn)可以由國(guó)營(yíng)公司、本土公司、合資公司和個(gè)體投資者進(jìn)行勘查和開發(fā)。A、B類礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)的授予由中央主管部門負(fù)責(zé)。C類主要是非金屬礦產(chǎn)，主要由省政府管理。
1999年的22號(hào)法給予地方政府礦業(yè)管理較大的權(quán)力。這與1967年的礦業(yè)法直接相矛盾，1967年礦業(yè)法主要表現(xiàn)為集中管理，而1999 年的22 號(hào)法已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⒐芾怼Ｊ聦?shí)上，在2001年5月以后1967年的11號(hào)法在對(duì)礦產(chǎn)經(jīng)營(yíng)保護(hù)方面似乎已經(jīng)失去了應(yīng)有的法律效力，特別是對(duì)新的礦業(yè)投資。依據(jù)22 號(hào)法，地方政府有權(quán)頒發(fā)采礦授權(quán)。 2001年以后非能源礦產(chǎn)的采礦授權(quán)主要由地方政府頒發(fā)。據(jù)2007 年初統(tǒng)計(jì)，地方政府已經(jīng)發(fā)放了1200多份采礦授權(quán)，大大超過(guò)了中央政府在2001年以前30多年頒發(fā)的采礦授權(quán)總數(shù)（597份）。
22 號(hào)法也賦予了地方政府礦業(yè)外資的審批權(quán)，標(biāo)準(zhǔn)工作合同也由地方政府負(fù)責(zé)簽發(fā)。但外國(guó)投資者普遍存在疑慮，擔(dān)心地方政府無(wú)法使合同條款得到保證。在2001 年底至少有25家外國(guó)投資商不愿意與地方政府鑒訂他們的標(biāo)準(zhǔn)工作合同（COW）。中央政府雖然也保留了依據(jù)總統(tǒng)令批準(zhǔn)外國(guó)投資的權(quán)力，但在2001 年后基本就沒(méi)有關(guān)于中央政府與外資簽訂標(biāo)準(zhǔn)工作合同的報(bào)道。這也是2001 年以后外國(guó)固體礦業(yè)投資大幅度下降的重要原因之一。
此外，地方政府還各自頒布相應(yīng)的管理新條例，據(jù)印度尼西亞商業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)有1500份地方政府頒發(fā)的新條例，有些與現(xiàn)行的法規(guī)相矛盾。這些造成投資者對(duì)法律認(rèn)知方面的混亂。在此期間中央政府曾宣布其中的一些條例無(wú)效，因?yàn)樗鼈兣c中央政府和投資者間簽訂的具有法律性質(zhì)的合約相沖突。
由于不確定的法律和規(guī)章環(huán)境，加上不斷的安全威脅和與地方政府及當(dāng)?shù)鼐用竦拿埽S多礦業(yè)公司延遲了他們的新礦業(yè)項(xiàng)目投資和項(xiàng)目擴(kuò)大計(jì)劃，他們?cè)诘却峁┮粋�(gè)明確而清晰的法律框架。
二、制定新礦法征途漫漫
目前印度尼西亞的基本礦業(yè)法是1967年的11號(hào)法，其后還陸續(xù)頒布了一系列與礦業(yè)有關(guān)的法律法規(guī)。但總體看，印度尼西亞礦業(yè)的法律體系并不健全，管理?xiàng)l例不夠清晰，有些法規(guī)還相互矛盾。近兩年來(lái)制定和修改的一些法律法規(guī)對(duì)礦業(yè)界產(chǎn)生較大影響。
為改善投資環(huán)境，完善礦業(yè)方面的法律體系，政府正在制定新的礦業(yè)法以取代1967 年的礦業(yè)法。最初的新礦業(yè)法草案（礦產(chǎn)和煤炭采礦法）是2001年10月提交審議的，印度尼西亞能源和礦產(chǎn)資源部和其他有關(guān)部門參與了該法律草案的制訂。草案包括一些重要建議，包括外國(guó)投資者與內(nèi)資平等對(duì)待；小規(guī)模、個(gè)體生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)被承認(rèn)有合法的權(quán)利；近40年來(lái)一直采用的標(biāo)準(zhǔn)工作合同將被采礦許可證所取代等。
新礦法草案從最初的提交到目前已經(jīng)歷了5年多，中間也做了幾次修改，修改后的草案又加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)定，包括采礦安全、廢物處置、礦山閉坑后的土地復(fù)墾等。根據(jù)印度尼西亞能源和礦產(chǎn)資源部副部長(zhǎng)R.sukhya:2007年6月在第七屆亞太礦業(yè)大會(huì)上的礦業(yè)政策報(bào)告，目前新礦法仍在議會(huì)的審議之中。據(jù)目前了解的情況，新礦法一旦出臺(tái)，將會(huì)對(duì)印度尼西亞的礦業(yè)產(chǎn)生積極的影響
三、森林法對(duì)礦業(yè)活動(dòng)的影響以及政府的相關(guān)措施
1999年政府頒布41號(hào)森林法，該法禁止在林區(qū)露天采礦。這對(duì)在印度尼西亞的礦業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生較大的影響。因?yàn)橛《饶嵛鱽喩指采w率高達(dá)67.8% ，在礦業(yè)大省巴布亞68％潛在的礦產(chǎn)遠(yuǎn)景區(qū)被受保護(hù)的森林所覆蓋，蘇門答臘地區(qū)為58%，馬魯古地區(qū)為50%，蘇拉威西地區(qū)為39%，加里曼丹地區(qū)為33％。一些簽訂了合同的礦業(yè)項(xiàng)目也因此受到了影響。政府曾向礦業(yè)公司保證在1999年前發(fā)出的許可證不受森林法的限制，實(shí)際情況并不如此。不過(guò)依據(jù)該法，議會(huì)可以批準(zhǔn)一種特殊許可證，允許其持有者在受保護(hù)的林地中采礦。由于不確定的法律和規(guī)章環(huán)境，許多礦業(yè)公司延遲了他們的新的礦業(yè)項(xiàng)目投資和項(xiàng)目擴(kuò)大計(jì)劃，甚至已經(jīng)暫停了勘查和開發(fā)活動(dòng)。據(jù)2002 年底統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)大約有150 家礦業(yè)公司陷人困境，其總值320 億美元的投資項(xiàng)目被迫暫時(shí)擱置，實(shí)際上是在等待政府的審批。為此印度尼西亞議會(huì)和能源礦產(chǎn)資源部聯(lián)合組建了一個(gè)小組，評(píng)估森林法對(duì)礦業(yè)公司的影響小組推薦了22 個(gè)礦業(yè)公司到被保護(hù)的林地中采礦，推薦的條件是依據(jù)公司的采礦場(chǎng)所（階段）、投資額及采礦對(duì)環(huán)境的影響。2004 年總統(tǒng)簽署政令( Perpu ，類似于法律，但不必經(jīng)過(guò)議會(huì)的批準(zhǔn)），允許13家公司恢復(fù)它們?cè)谑鼙Ｗo(hù)林地中的采礦活動(dòng)。這些公司包括：PT Antam Thk （項(xiàng)目在東南蘇拉威西省），印度尼西亞自由港公司（FreePort)（巴布亞省）, Gag鎳公司，印度尼西亞國(guó)際鎳公司（P Tlnnco)等。這些公司項(xiàng)目的已經(jīng)證實(shí)的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量達(dá)到了經(jīng)濟(jì)開采水平。
四、中央與地方礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的分配和存在的問(wèn)題
1999年議會(huì)通過(guò)了關(guān)于財(cái)政分配的25號(hào)法律(2001年執(zhí)行），該法明確了印度尼西亞中央與地方政府在礦產(chǎn)資源開發(fā)收益方面的分配比例1999年25號(hào)法將使至少25 ％的國(guó)內(nèi)收人通過(guò)中央分配基金轉(zhuǎn)移到地方政府。1999年25號(hào)法規(guī)定，礦業(yè)部門（油氣除外）的稅收收人20％歸中央政府，80％歸地方政府（省政府得其中的16%，礦山所在城市分64%。權(quán)利金也是二八開，20％歸中央政府，80％歸地方政府，其中省政府分16%，礦山所在城市分32％，省內(nèi)其他城市分32％。另外，礦山所在的省政府和其他地方政府將從征收的稅后石油權(quán)利金中得到15％的份額，從天然氣中得30%。
1999 年25 號(hào)法令執(zhí)行以來(lái)，一些地方政府發(fā)現(xiàn)他們所分配的資金減少了，他們選擇了從礦業(yè)公司那里來(lái)增加收人。例如一些地方政府要求煤炭生產(chǎn)商每噸支付250 印尼盾（約0 . 24 美元）的費(fèi)用。采礦、石油和天然氣業(yè)的投資者常常抱怨，地方當(dāng)局違反投資商和中央政府簽訂的合同，強(qiáng)征額外的稅收。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)發(fā)布了數(shù)百條征收附加稅的地方政府法令，為此，礦業(yè)公司的生產(chǎn)成本已經(jīng)增加了6％一10％。
五、對(duì)煤炭出口征收關(guān)稅
2005年12月25日開始，印度尼西亞對(duì)煤炭出口加收5％的煤炭出口稅，目的在于抑制印度尼西亞煤炭出口增長(zhǎng)，確保國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供應(yīng)量。印度尼西亞政府每月對(duì)煤炭出口價(jià)格（FOB）核算l 次，并以此征收5％的關(guān)稅。
該項(xiàng)政策實(shí)施后受到煤炭出口商的強(qiáng)烈反對(duì)。印度尼西亞煤炭礦業(yè)聯(lián)合會(huì)指出，此舉增加了煤炭出口價(jià)格，削弱了印度尼西亞對(duì)澳大利亞、中國(guó)、南非和越南等國(guó)際對(duì)手的競(jìng)爭(zhēng)力。該項(xiàng)稅收政策原本打算抑制印度尼西亞煤炭出口增長(zhǎng)，但事實(shí)上印度尼西亞煤炭出口量卻大幅攀升。2006年上半年，印度尼西亞出口煤炭8354.8萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)38.4% ，增加2290.2萬(wàn)噸。出口增長(zhǎng)源于煤炭出口價(jià)格高漲，出口商足以承受稅收負(fù)擔(dān)。由于熱力煤出口價(jià)格下跌，2006 年上半年印度尼西亞熱力煤出口量受到關(guān)稅措施的影響。由于政策實(shí)施的效果不明顯，加上煤炭出口商的強(qiáng)烈反對(duì)，政府對(duì)該政策進(jìn)行了調(diào)整，2006年9月13日，政府取消了該項(xiàng)關(guān)稅，該關(guān)稅實(shí)施只維持不到 1 年的時(shí)間。
進(jìn)人2007年后，印度尼西亞政府又計(jì)劃重新對(duì)出口煤炭征收關(guān)稅，這次的目的主要在于增加財(cái)政稅收，彌補(bǔ)稅收赤字。該國(guó)出口商以此舉將削弱價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力為由表示強(qiáng)烈反對(duì)。另外，重新啟用被廢除的政策也可能招來(lái)海外用戶的反感，因此，印度尼西亞煤炭關(guān)稅問(wèn)題仍在商討。
六、減少國(guó)家賴性源消費(fèi)對(duì)石油的依
目前印度尼西亞的能源消費(fèi)量中半數(shù)以上是石油。印度尼西亞雖然石油資源比較豐富，是東南亞石油大國(guó)，也曾經(jīng)是該地區(qū)重要的原油出口國(guó)。但近幾年來(lái)印度尼西亞原油產(chǎn)量一直呈下降趨勢(shì)。減產(chǎn)的主要原因是一些老油田的自然減產(chǎn)和油氣領(lǐng)域勘探和開采新增投資缺乏。目前印度尼西亞國(guó)內(nèi)的原油產(chǎn)量不能滿足國(guó)內(nèi)的需要。從2004年上半年起印度尼西亞已成為原油凈進(jìn)口國(guó)，國(guó)際油價(jià)的上升反而造成印度尼西亞更多的預(yù)算赤字。
為應(yīng)對(duì)這一變化，2006 年初印度尼西亞政府發(fā)布三項(xiàng)能源政策：2006年1號(hào)文件、2號(hào)文件和5號(hào)法規(guī)，以此作為將來(lái)國(guó)家能源法律和法規(guī)的基礎(chǔ)，其中重要政策之一是減少國(guó)家能源消費(fèi)對(duì)石油的依賴性，并制定了今后20 年的發(fā)展目標(biāo)：到2025 年能源消費(fèi)中使用石油的比例將從2005年的55％減少到20％。煤炭和天然氣所占比例將分別從2005年的15.7％和23％增加到各占33％。此外還要增加生物能源、地?zé)帷⒖稍偕茉础⒁夯旱氖褂帽壤?/SPAN>
為實(shí)現(xiàn)仁述目標(biāo)，目前印度尼西亞能源和礦產(chǎn)資源部正在起草一項(xiàng)能源替代計(jì)劃，并負(fù)責(zé)將來(lái)這一計(jì)劃執(zhí)行的協(xié)調(diào)工作。
主要參考資料
USGS MiflCmlS Yearbook2001.2002.2003.2004.2005
