新世紀以來印度尼西亞重要的礦業法規政策及其影響

印度尼西亞是東南亞地區的礦業大國，其礦產資源非常豐富，礦業在其經濟發展中占有重要地位。進人21世紀以后，印度尼西亞政府頒布和實施了一系列與礦業有關的新的法規和政策，對該國礦業產生了重大影響。

一、地方自治法使礦業管理格局發生重大變化

1999 年印度尼西亞議會通過了有關地方自治的22號法，2001年5月開始實施，從此印度尼西亞礦業管理（至少有相當部分）進人了一個地方自治的時代。22 號法將中央政府的一些權力下放到了地方政府，包括礦權管理、稅收和產業政策等。

依據1967 年的礦業法，印度尼西亞礦業管理是以中央為主，地方為輔。礦產開發分類管理，法律將礦產資源分為A、B、C三大類。A類為戰略礦產，包括石油、天然氣、煤、鈾等放射性礦產、鎳、鉆、錫。這7類礦產只能由國家經營。外國公司作為政府機構或國營公司的承包人，經議會批準后也可按合同規定參與戰略性礦產的勘查和開發活動。B類為重要礦產，包括鐵、錳、鋁土礦、銅、金、銀等34 種礦產。這些礦產可以由國營公司、本土公司、合資公司和個體投資者進行勘查和開發。A、B類礦產開發權的授予由中央主管部門負責。C類主要是非金屬礦產，主要由省政府管理。

1999年的22號法給予地方政府礦業管理較大的權力。這與1967年的礦業法直接相矛盾，1967年礦業法主要表現為集中管理，而1999 年的22 號法已經轉變為分散管理。事實上，在2001年5月以后1967年的11號法在對礦產經營保護方面似乎已經失去了應有的法律效力，特別是對新的礦業投資。依據22 號法，地方政府有權頒發采礦授權。 2001年以后非能源礦產的采礦授權主要由地方政府頒發。據2007 年初統計，地方政府已經發放了1200多份采礦授權，大大超過了中央政府在2001年以前30多年頒發的采礦授權總數（597份）。

22 號法也賦予了地方政府礦業外資的審批權，標準工作合同也由地方政府負責簽發。但外國投資者普遍存在疑慮，擔心地方政府無法使合同條款得到保證。在2001 年底至少有25家外國投資商不愿意與地方政府鑒訂他們的標準工作合同（COW）。中央政府雖然也保留了依據總統令批準外國投資的權力，但在2001 年后基本就沒有關于中央政府與外資簽訂標準工作合同的報道。這也是2001 年以后外國固體礦業投資大幅度下降的重要原因之一。

此外，地方政府還各自頒布相應的管理新條例，據印度尼西亞商業協會統計，目前已經有1500份地方政府頒發的新條例，有些與現行的法規相矛盾。這些造成投資者對法律認知方面的混亂。在此期間中央政府曾宣布其中的一些條例無效，因為它們與中央政府和投資者間簽訂的具有法律性質的合約相沖突。

由于不確定的法律和規章環境，加上不斷的安全威脅和與地方政府及當地居民的矛盾，許多礦業公司延遲了他們的新礦業項目投資和項目擴大計劃，他們在等待政府提供一個明確而清晰的法律框架。

二、制定新礦法征途漫漫

目前印度尼西亞的基本礦業法是1967年的11號法，其后還陸續頒布了一系列與礦業有關的法律法規。但總體看，印度尼西亞礦業的法律體系并不健全，管理條例不夠清晰，有些法規還相互矛盾。近兩年來制定和修改的一些法律法規對礦業界產生較大影響。

為改善投資環境，完善礦業方面的法律體系，政府正在制定新的礦業法以取代1967 年的礦業法。最初的新礦業法草案（礦產和煤炭采礦法）是2001年10月提交審議的，印度尼西亞能源和礦產資源部和其他有關部門參與了該法律草案的制訂。草案包括一些重要建議，包括外國投資者與內資平等對待；小規模、個體生產者應當被承認有合法的權利；近40年來一直采用的標準工作合同將被采礦許可證所取代等。

新礦法草案從最初的提交到目前已經歷了5年多，中間也做了幾次修改，修改后的草案又加強了環境保護方面的規定，包括采礦安全、廢物處置、礦山閉坑后的土地復墾等。根據印度尼西亞能源和礦產資源部副部長R.sukhya:2007年6月在第七屆亞太礦業大會上的礦業政策報告，目前新礦法仍在議會的審議之中。據目前了解的情況，新礦法一旦出臺，將會對印度尼西亞的礦業產生積極的影響

三、森林法對礦業活動的影響以及政府的相關措施

1999年政府頒布41號森林法，該法禁止在林區露天采礦。這對在印度尼西亞的礦業活動產生較大的影響。因為印度尼西亞森林覆蓋率高達67.8% ，在礦業大省巴布亞68％潛在的礦產遠景區被受保護的森林所覆蓋，蘇門答臘地區為58%，馬魯古地區為50%，蘇拉威西地區為39%，加里曼丹地區為33％。一些簽訂了合同的礦業項目也因此受到了影響。政府曾向礦業公司保證在1999年前發出的許可證不受森林法的限制，實際情況并不如此。不過依據該法，議會可以批準一種特殊許可證，允許其持有者在受保護的林地中采礦。由于不確定的法律和規章環境，許多礦業公司延遲了他們的新的礦業項目投資和項目擴大計劃，甚至已經暫停了勘查和開發活動。據2002 年底統計，當時大約有150 家礦業公司陷人困境，其總值320 億美元的投資項目被迫暫時擱置，實際上是在等待政府的審批。為此印度尼西亞議會和能源礦產資源部聯合組建了一個小組，評估森林法對礦業公司的影響小組推薦了22 個礦業公司到被保護的林地中采礦，推薦的條件是依據公司的采礦場所（階段）、投資額及采礦對環境的影響。2004 年總統簽署政令( Perpu ，類似于法律，但不必經過議會的批準），允許13家公司恢復它們在受保護林地中的采礦活動。這些公司包括：PT Antam Thk （項目在東南蘇拉威西省），印度尼西亞自由港公司（FreePort)（巴布亞省）, Gag鎳公司，印度尼西亞國際鎳公司（P Tlnnco)等。這些公司項目的已經證實的礦產資源儲量達到了經濟開采水平。

四、中央與地方礦產資源開發收益的分配和存在的問題

1999年議會通過了關于財政分配的25號法律(2001年執行），該法明確了印度尼西亞中央與地方政府在礦產資源開發收益方面的分配比例1999年25號法將使至少25 ％的國內收人通過中央分配基金轉移到地方政府。1999年25號法規定，礦業部門（油氣除外）的稅收收人20％歸中央政府，80％歸地方政府（省政府得其中的16%，礦山所在城市分64%。權利金也是二八開，20％歸中央政府，80％歸地方政府，其中省政府分16%，礦山所在城市分32％，省內其他城市分32％。另外，礦山所在的省政府和其他地方政府將從征收的稅后石油權利金中得到15％的份額，從天然氣中得30%。

1999 年25 號法令執行以來，一些地方政府發現他們所分配的資金減少了，他們選擇了從礦業公司那里來增加收人。例如一些地方政府要求煤炭生產商每噸支付250 印尼盾（約0 . 24 美元）的費用。采礦、石油和天然氣業的投資者常常抱怨，地方當局違反投資商和中央政府簽訂的合同，強征額外的稅收。據統計，目前已經發布了數百條征收附加稅的地方政府法令，為此，礦業公司的生產成本已經增加了6％一10％。

五、對煤炭出口征收關稅

2005年12月25日開始，印度尼西亞對煤炭出口加收5％的煤炭出口稅，目的在于抑制印度尼西亞煤炭出口增長，確保國內市場供應量。印度尼西亞政府每月對煤炭出口價格（FOB）核算l 次，并以此征收5％的關稅。

該項政策實施后受到煤炭出口商的強烈反對。印度尼西亞煤炭礦業聯合會指出，此舉增加了煤炭出口價格，削弱了印度尼西亞對澳大利亞、中國、南非和越南等國際對手的競爭力。該項稅收政策原本打算抑制印度尼西亞煤炭出口增長，但事實上印度尼西亞煤炭出口量卻大幅攀升。2006年上半年，印度尼西亞出口煤炭8354.8萬噸，同比增長38.4% ，增加2290.2萬噸。出口增長源于煤炭出口價格高漲，出口商足以承受稅收負擔。由于熱力煤出口價格下跌，2006 年上半年印度尼西亞熱力煤出口量受到關稅措施的影響。由于政策實施的效果不明顯，加上煤炭出口商的強烈反對，政府對該政策進行了調整，2006年9月13日，政府取消了該項關稅，該關稅實施只維持不到 1 年的時間。

進人2007年后，印度尼西亞政府又計劃重新對出口煤炭征收關稅，這次的目的主要在于增加財政稅收，彌補稅收赤字。該國出口商以此舉將削弱價格競爭力為由表示強烈反對。另外，重新啟用被廢除的政策也可能招來海外用戶的反感，因此，印度尼西亞煤炭關稅問題仍在商討。

六、減少國家賴性源消費對石油的依

目前印度尼西亞的能源消費量中半數以上是石油。印度尼西亞雖然石油資源比較豐富，是東南亞石油大國，也曾經是該地區重要的原油出口國。但近幾年來印度尼西亞原油產量一直呈下降趨勢。減產的主要原因是一些老油田的自然減產和油氣領域勘探和開采新增投資缺乏。目前印度尼西亞國內的原油產量不能滿足國內的需要。從2004年上半年起印度尼西亞已成為原油凈進口國，國際油價的上升反而造成印度尼西亞更多的預算赤字。

為應對這一變化，2006 年初印度尼西亞政府發布三項能源政策：2006年1號文件、2號文件和5號法規，以此作為將來國家能源法律和法規的基礎，其中重要政策之一是減少國家能源消費對石油的依賴性，并制定了今后20 年的發展目標：到2025 年能源消費中使用石油的比例將從2005年的55％減少到20％。煤炭和天然氣所占比例將分別從2005年的15.7％和23％增加到各占33％。此外還要增加生物能源、地熱、可再生能源、液化煤的使用比例。

為實現仁述目標，目前印度尼西亞能源和礦產資源部正在起草一項能源替代計劃，并負責將來這一計劃執行的協調工作。

主要參考資料

 USGS MiflCmlS Yearbook2001.2002.2003.2004.2005